西部开发   公债先行

刘慧勇

　　实施西部大开发战略，需要大量的资金投入。从资金来源方面看，加速西部开发，需要公债先行。
一、西部开发公债先行的必要性与可能性
　　概括地说，西部大开发重点领域和优先产业的社会效益与财务特点，决定了公债先行的必要性；我国债券市场的资金供给情况和投资者的购买意愿，又为公债先行提供了的可能性。
（一）西部大开发的重点领域要求公债先行
　　国家已经明确，西部大开发的重点领域和优先产业是生态环境建设、水资源开发利用、交通建设、城市基础设施建设、教育事业发展等。这些领域和产业的社会效益非常高，不仅从长远看是必须发展的，而且也是当前急需发展的，因而必须作为重点领域优先考虑。但这些领域和产业的单个项目财务效益不高，其中有些项目，如不收费公路、沙漠化防治等，根本就没有直接的财务收入。一方面必须加快发展，另一方面直接财务效益又不高，项目本身缺少融资能力，这是一个矛盾。解决这个矛盾的唯一的办法，就是应当较多地使用财政资金，毫不犹豫地加大财政投入。
　加大财政投入的财政资金从哪里来呢？目前我国各级财政可以无偿取得的税收收入有限，保证经常性财政支出就已经很不容易。如果要通过提高税率来增加税收，又将加重企业负担，降低企业生产经营活力，妨碍经济增长，减少税源，很可能适得其反。剩下来可供考虑的途径，只有财政融资。从我国金融市场的实际情况看，资金成本最低、使用期限最长、操作最为便利、同时又最受投资者欢迎的融资渠道，就是发行公债，特别是发行国债。因此，从西部大开发重点领域和优先产业对财政资金客观需求的角度讲，实施西部大开发战略需要公债先行。
（二）债券市场和投资者意愿支持公债先行
　　如果说西部大开发重点领域和优先产业的社会公益性与财务特点决定了公债先行的必要性，那么，我国债券市场上的资金供给情况和投资者购买公债的强烈意愿，则为公债先行提供了可能性。必要性与可能性结合在一起，就使得公债先行成为加速西部大开发的现实可行战略。
　　在我国的债券市场上，国债已经连续多年旺销。面向个人投资者的凭证式国债，供不应求。主要面向商业银行和证券投资基金等机构投资者的记账式国债，也是发行多少，很快就卖出去多少。尽管今年又降低了利率，投资者购买国债还是十分踊跃。事实上，国债已经成为我国个人投资者和机构投资者离不开的投资品种。存在于证券市场上的大量资金，是对西部开发公债先行最实际、最有力的支持。
　　那么，购买国债的资金又是从哪里来的，会不会购买到一定数量之后就逐渐枯竭、甚至没有了呢？不会的。从微观角度孤立地看，购买国债的资金是从民间现有的资金中来，具体地说，就是从国债投资者的钱袋中来。其实，购买国债后，国债投资者钱袋中的钱，只是换了形态，提高了收益率，数额并没有减少。因而如果从宏观角度全面地看问题，对全社会的资金算总账，购买国债的资金则是来自于新增的财政存款，而这部分新增财政存款正是增发国债筹集来的资金。由此而来的新增财政存款，无疑是具有购买力和支付功能的资金，但暂时尚未形成社会财富。运用国债资金，启动国债项目，激活劳动，创造财富，这部分新增财政存款就会相应地全部转化为民间存款，从而使民间的资金总量增多。
　　因此，增发国债实际上是一次新的社会信用创造，创造出与增发国债数额相等的社会资金。全社会的资金总量因此而增多，全社会的信用总规模由此而扩大。从这个意义上讲，购买国债的资金，归根结底来自于增发国债行为本身。因而，购买国债的资金不仅不会因为购买国债而逐渐枯竭，反而会随着购买国债的增多而越来越多。以上所言，尽管听起来比较玄，但并非神话，并非幻想，而是国内外早已屡见不鲜的事实，并有债权债务恒等的基本原理作支撑。
二、发行公债的财政负担与数量界限问题
　　如上所述，西部开发公债先行的必要性与可能性，是显而易见的。实际上，国债资金的确在近两年我国的西部大开发中发挥了应有的先行作用，是西部开发重大项目最主要的、起着带头作用的资金来源。目前真正对实践产生影响的问题是：持续发行公债加速西部大开发对财政来说是否适宜，会不会加重财政负担，会不会带来财政金融危机。
　　如果答案是财政将难堪重负，那么，通过发行公债来加速西部大开发的力度就需要逐渐缩小。如果答案是财政不仅可以负担、而且潜力很大，不仅不会酿成财政金融危机、反而带来巨大的宏观经济效益，那么，使用公债加速西部大开发的力度就不但不应当缩小，还需要进一步加大。这是截然相反的两种判断、两种不同的观点，分别支持两种截然不同的宏观经济政策。不同的政策付诸实施，将给西部大开发的进展以及整个国民经济的发展，带来截然不同的影响。
　　公债的财政负担问题，是世界范围的宏观经济理论难题。对于财政负债率，理论家们探讨过很多数量界限，但至今没有未获实践证明，也没有形成真正统一的看法。欧盟在“马约”中规定各国加入欧元区的趋同条件是国债余额相对于当年GDP的比值（财政负债率）不得超过60%。提出这一指标的依据是什么呢？其实这并非有什么理论依据，只是入盟各国谈判的结果，主要是因为作为欧元区轴心国的德国和法国的财政负债率当时在60%左右。事实上，比利时和意大利的财政负债率曾经长期超过100%，日本的财政负债率目前已经高达170%左右，都没有出现财政金融危机。由此可见，60%并不是不可逾越的数量界限。
　　国家债务有内债与外债之分。外债数量过多、期限过短、还款时间过分集中，确有到期不能偿债的风险。然而，内债则有很大的不同。仅就内债而言，公债即为民财。债务与债权相对应，债权与债务恒等。社会上有多少债务，必然对应着多少债权。政府欠多少内债，国民就持有多少债权。政府大量偿还内债之日，恰是国民有钱大量购买新债之时。国家通过发行内债进行公共工程建设，一方面为国民建设更多更好的公共设施，改善生产与生活环境，另一方面又向有钱购买债券的投资者高质量金融商品，同时还向另一部分有劳动能力但却缺钱的国民提供劳动就业机会，实为一箭三雕。因此，国家将因财政大量发行内债进行建设而更加强大，国民将因财政大量发行内债进行建设而更加富有，拥有更多的债券，或者因就业而脱贫。
　　这是不是说财政可以无限量地发行公债呢？显然不是的。发行公债本身并不能使国民不劳而获，更不能使国家不经过建设就自然强大。财政通过大量发行内债进行建设而使民富国强的根本原因，是国民可以在公共工程的建设过程中有机会贡献自己的劳动，社会可以适时地进行劳动积累，减少劳动的闲置与浪费。因而，财政通过发行内债进行建设的必要条件，是国内存在人力物力闲置。如果劳动力已经充分就业，不存在人力物力闲置，那么，发行建设公债就是没有意义的，甚至还会产生与民企争夺人力物力资源的负面效应。这就是财政发行公债进行建设的客观数量界限。
　　我国目前显然不是后面这种充分就业的情况，而是前面那种人力物力存在大量闲置的情形。目前我国城镇和乡村总计，有成千上万的待业青年和大量的剩余劳动力，正渴望着增加劳动机会。而且绝大部分产业的生产设备利用率不高，95%以上的商品供过于求。因此，从目前我国所处的现实情况看，增发公债进行建设的人力物力空间很大，完全可以通过增发公债进一步加快西部大开发。
三、公债增长的持续时间与最终还款来源
　　有人把发行公债比喻为吸食鸦片烟，一旦吸食就会成瘾，成瘾就必须不断地吸下去，人越来越瘦，最后导致灾难发生。这种比喻是不恰当的。较为贴切的比喻应当是：发行公债建设公共设施和发展公益事业，好比借钱供孩子读书。孩子的书越读越多，读完小学读中学，读完中学读大学，读完大学又读研究生，连续多年欠下了不少的读书债。这个家庭比起不肯借钱供孩子读书，让孩子从小就通过放牛量入为出，不欠债的家庭，哪一家的前景更好呢？显然是借钱读书的家庭，未来前景好。这家的孩子知识越来越多，研究生毕业后工作的收入既多又稳定，偿还读书所欠债款不成问题。
　　人自出生，到上学读书、毕业工作、成家立业、生儿育女、逸养天年，是有发展阶段的。论收支平衡关系，毕业之前属于支出大于收入的负债阶段；工作之后则为收入大于支出的盈余阶段。两个阶段互相调剂，人类才得以延续。每一座城市的建设与发展，每一个国家的建设与繁荣，也是要经历不同发展阶段的。论财政收支平衡关系，国家和城市也必然会经历支出大于收入的负债阶段与收入大于支出的盈余阶段，也需要在这样两个不同的阶段之间进行必要的余缺调剂。
　　否认上述调剂的必要性，不承认在支出大于收入的阶段上应当发行公债，显然不符合客观经济规律。虽然承认这种调剂的必要性，但把支大于收的负债阶段的时间长度仅仅估计为三、五年，或者七、八年，最多不过二、三十年，要求在几年之内就停止公债余额的增长，希望在二、三十年之内就偿清全部公债，同样不符合客观经济规律。
　　在知识经济时代，一个人要度过支大于收的负债阶段尚且需要二、三十年的时间，一座城市负债建设阶段的时间，肯定需要更长一些，一般说来应当超过30年。如果再加上逐渐还债的时间，一个城市偿清全部建设公债，总计很可能需要五、六十年，甚至更长的时间。对于整个国家来说，负债发展阶段的时间长度恐怕需要超过100年，再加上逐渐还债的时间，偿清全部国债，总计可能要用150-200年的时间。从1835年算起，到1997年开始连年出现财政盈余、用于逐渐减少国债余额为止，美国的国债余额增长时期持续了162年，即使没有911影响和反恐怖战争的需要，偿清全部国债也需要再用50年以上的时间，总计超过200年。
　　我国有后发优势，国债余额增长期的持续时间可能不需要像美国那样长，用不上160年，大概有100年左右也就够了。如果再加上50年左右的偿债时间，那么，从1980年开始发行新的国债算起，我国的国债余额可能要在2080年前后达到最高峰，到2130年左右偿清全部国债，总计150年左右，比美国的国债期短得多。其中用于西部大开发的国债，按30年投入期计算，可能需要增发到2030年前后，之后还需要用若干年的时间逐渐偿还。
　　在债务余额增长期之内，偿还到期债务的资金，归根结底实际上都是来源于所借新债，即所谓借新债还旧债，否则债务余额就不会增长。度过债务余额增长期，进入债务余额缩减期，偿还到期债务的资金则一部分来自于所借新债，同时还有一部分来源于偿债者的非负债收入，非负债收入是最终的还款来源，否则债务余额就不会缩减。对于国家财政来说，作为最终还款来源的非负债收入，就是收大于支的财政盈余。那么，几十年后当我国进入国债余额缩减期时，用来减少国债余额的非负债财政收入的来源可靠吗？换一个提法就是届时我国真会产生连年的财政盈余，也就是说我国真的能够进入国债余额缩减期吗？
　　回答是肯定的。当公共设施建设高潮过后，社会经济繁荣，财政税收大量增多，而公共工程支出则因需求不多大幅度减少，财政收支必然出现连年的盈余。这就好像孩子研究生毕业工作后必然进入收大于支的阶段，不仅可以满足自己的生活消费，而且还有财力结婚生儿育女，抚养下一代。这两种外表看似不同、但发展过程类似的事情，都是有客观规律可循的，都是必然要发生的。两者的主要区别在于人的成长过程亿万次重复出现，人们已经司空见惯，而国家财政从赤字期到盈余期的时间跨度超过百年，人们还没有从头到尾的完整经历，因而不容易理解罢了。
四、国债先行之后地方公债需要适时跟进
　　西部大开发，公债先行；在公债当中，又需国债先行。国债先行之后，地方公债应当适时跟进。只有地方公债真正跟上来了，才能形成全面启动的公债先行局面与更加合理的融资格局，西部大开发才能进一步加快。
　　在整个公债当中，目前是国债单打一的局面，地方公债尚未出台、没有发挥作用。这对我国来说有其合法性、合理性与必然性，是不可逾越的必然阶段。说它有合法性，是因为我国的《预算法》直到目前还原则上禁止地方政府发行地方公债。在这样的法律框架下，所有的公共债务，都必须又中央政府一家担负。这是中央政府的法定义务，地方政府即使愿意承担本该由其承担的部分，也是不合法的。说它有合理性，是因为我国西部省区普遍都比较穷，不仅财政困难，民间资金也不是很多，因而需要中央财政通过发行西部开发国债向西部省区提供大量的转移支付。说它有必然性，是因为这样做既有合理的客观需求，又符合我国目前的法律规定，非这样做不可。
　　但目前的作法不可能长期保持不变。国债在公债中单打一的弊端，将随着公债需求量的增大而逐渐显露出来，有关方面将会考虑相应修改立法，适当改变作法。概括地说，国债单打一的弊端主要有以下四点。
　　弊端之一：全国各地区需要使用地方公债的大量地方性公益事业与公共工程支出，如普及义务教育和修筑地方公路等，会因国债发行量不足和资金供应不及时而延缓建设与发展，使各地区本来可以增加的就业机会不能增加，原本可以办成的好事办不成，其结果必然对全国的社会经济发展构成严重阻碍。
　　弊端之二：需要使用地方公债加快发展与建设的地方性公益事业和地方性公共工程，各地区在一定时期内各有侧重点，统由中央政府发行国债包办，很难符合各地区的具体情况，不容易满足各地区人民的迫切需要。
　　弊端之三：在一定时期内，各地区需要使用地方公债加快发展与建设的地方性公益事业和地方性公共工程的资金需要量和紧迫程度各有不同，统由中央政府发行国债包办，很难作到公平合理的分配，必然造成“跑部要钱”的局面，很容易滋生腐败。
　　弊端之四：目前我国采取的一种变通办法，是由中央政府代为一些地方政府统一发行国债，到期由地方政府负责偿还。这种作法不仅存在各地获得国债资金的机会不平等的问题，更严重的是得到国债资金的地方政府心存将来可能侥幸减免债务的企盼，还债观念不强。这对社会信用发展的消极影响很大，不良后果难以估量。
　由于存在上述四大弊端，国债单打一的局面很难长久维持，迟早总要改变。因而完全有理由预计，在国债先行、充分显示出良好的社会经济效应之后，地方公债将会随着《预算法》的适当修改而适时跟进，在地方性公益事业发展和公共工程建设中发挥应有作用。
　　地方公债的发展过程将会是循序渐进的，不会一下子全面铺开。首先启动的很可能是城市建设债。这是因为城市经济发展快，土地升值幅度大，财政税收与土地使用权转让费增长迅速，还款能力强，债券信誉高，便于发行。在西部地区，像重庆、西安、成都、昆明、桂林、南宁、贵阳、兰州、银川、西宁、乌鲁木齐和拉萨等大中城市和地区首府城市，适当发行一些城市建设债，加快城市建设，应当说是没有问题的。城市建设债发行成功，开始显示出良好的社会经济效应之后，省区一级的地方公债就会相应跟进，主要用来加快地方道路等公共设施建设、生态环境保护与改善、义务教育的普及与提高等。地方经济发展起来，税收增多，最终偿还债务，是不成问题的。