经济改革中的国有商业银行：金融支持及成本分析
State-owned Commercial Banks In The Reform
——Financial Support &Cost Analysis
郧会梅
[摘要] 正确认识并客观评价国有商业银行在经济改革中的贡献，不仅可以深化对国有商业银行现存问题的认识，而且也是研究国有商业银行深化改革的起点。我国经济体制改革的特征客观上决定并要求国有商业银行发挥重要的作用。国有商业银行对中国的渐进式改革的顺利进行提供了强有力的金融支持。但与此同时国有商业银行也为之付出了高昂的成本和效率损失的代价。国有商业银行目前存在的巨额不良债权在一定意义上是其对经济改革贡献的另一种体现。
Abstract: Evaluating the contribution of state-owned commercial banks in the process of reform helps deepen the understanding the problems existing in the state-owned commercial banks , and is the starting point of the further reform of state-owned commercial banks. The characteristics of economic reform in China determine the important role of the state-owned commercial banks in the process of reform. State-owned commercial banks provide financial support with heavy cost. The NPLs in the state-owned commercial banks,to some extent ,is the reflection.
[关键词] 国有商业银行 金融支持 成本 分析
Key words: State-owned commercial banks Financial support Cost Analysis
正确认识并客观评价国有商业银行在经济改革中的贡献，不仅可以深化对国有商业银行现存问题的认识，而且也是研究国有商业银行深化改革的起点。
一、我国经济体制改革的特征客观上要求国有商业银行发挥重要作用
（一）中国的渐进式改革侧重改革、发展和稳定的兼顾。经济的高增长需要巨额投资资金的支持，尤其是中国的经济发展始终具有投资推动的性质，兼顾稳定的战略也要求经济，尤其是庞大的公有经济部门能保持产出的增长。但改革又使国家财政的资源配置能力急剧弱化，这样国有商业银行的金融支持作用便得以凸显，即作为金融中介聚集社会的金融剩余，以支持经济的持续增长。在稳定为重的社会政治取向下，政府要协调各方面利益关系以避免发生大的社会震荡和经济衰退却又力量不足，迫使国有商业银行在改革进程中担当了“第二财政”的角色，替代了部分财政和税收制度及社会保障功能，为改革支付了部分代价。
（二）坚持公有制为主体的社会主义制度是中国经济改革的基本原则。大比重公有经济的发展不仅具有制度和政治含义，而且具有加速经济增长、保持社会稳定、实现渐进式改革的作用，从而决定了渐进式改革的实现必须以公有经济部门作为主要依托和支点。在财政能力日渐弱化的情形下，国有商业银行担当起了为公有经济部门融资的重任，从而支持和顶托了国民经济尤其是公有经济的发展。
（三）政府驱动和主导的强制性变迁是中国市场化改革的基本特点。这使得政府能通过对国有商业银行和金融市场化进程的控制，使国有商业银行的资金配置行为按照其偏好和意志进行。对于国有商业银行来说，资金的投放与配置既要追求本身的经济效益，更要服从于政府的意志和改革的大局及社会效益。这样，国有商业银行聚集的资金需要按政府的意图运用，在为经济尤其是公有经济部门提供金融支持的同时，也加大了金融风险，损失了部分经济效益。
（四）中国经济改革的另一特征是双轨制，相应地决定了国有商业银行运作及其行为的双轨制特征，即公共性和市场性业务兼有、商业性运作与政府控制相结合。随着经济体制改革的渐进，公共性和政府控制呈现逐步减弱的趋势，市场化和商业化成分逐步加大。
二、国有商业银行对经济体制改革的金融支持
国有商业银行对经济体制改革的金融支持和贡献主要集中在以下方面：
（一）对农村经济体制改革的贡献
中国的经济体制改革是从农村起步的。政府为加快农业发展、进行农村经济体制改革而采取的重大措施之一，就是于1979年2月恢复中国农业银行。农业银行在中国农村经济专业化、商品化、市场化的进程中，通过各种金融业务为推进农村经济体制改革、促进农业和农村经济发展发挥金融支持作用，有力地促进了农村家庭联产承包责任制、农业专业户和乡镇企业的发展，并为建立由商业金融、政策金融和合作金融组成的农村金融体制做出了重要贡献。
（二）对企业体制改革的贡献
改革开始后，国家对企业实行简政放权、减税让利的同时，相应采取了资金借贷制、拨改贷等措施，国有商业银行成为国有企业的资金的主要提供者，为提高企业资金有偿使用意识和资金使用效率、提高其市场经济意识发挥了作用。在建立现代企业制度的进程中，国有商业银行通过主办行制度、客户经理制等为企业改革提供全方位服务。充分运用信贷杠杆支持企业改革，支持和推动国有资产管理体制改革，在国有企业股份制改造和结构性调整中，国有商业银行充分发挥了网络、人才、信息等优势，为政府充当财务顾问，通过介入当地国有企业的重组、购并等金融服务支持企业体制改革。在企业改制过程中，尽管国有商业银行采取了一系列防止企业逃、废债务的措施，但还是损失了不少债权。国有商业银行自身的企业化、商业化改革和股份制改造本身也成为国有企业体制改革的重要组成部分和推动力量。此外，国有银行对新型企业如私有企业、“三资”企业等的发展也给予了必要的支持。
（三）对财政体制改革的贡献
改革以来中国财政的公共性伴随着市场因素不断发展，这很大程度上得益于国有商业银行发挥了“第二财政”的替代作用，行使和替代了一部分财政和社会保障职能，成为政府资源配置的主渠道，才使国家财政在支配能力弱化的情况下，能够将有限的财政资金投向公共领域。国有商业银行购买和持有政府发行的国债、并为国债项目提供配套贷款（如1998年—2002年，国家增发国债6600亿元，商业银行累计发放配套贷款1.2万亿元）也应视为国有商业银行对财政转变职能的支持。从更广泛的范围来看，国有商业银行通过支持企业发展、拉动消费需求、促进经济增长等，使税源和税基扩大，有效制止了政府收入下降的态势，1996年之后财政收入占GDP%比重开始回升，从而为深化财政体制和社会保障体制改革提供了条件。
（四）对投资体制改革的贡献
改革前后国有银行在投资体制中的角色决然不同。改革前由财政充当投资主体，60年代前80%以上的投资来源于国家财政；改革后随着国家财力下降，财政无力继续大规模对国有经济和重点项目进行投资，1985年后以“拨改贷”等方式，将财政投资转化为银行贷款，这是中国投资体制的重大变革，也是国有银行在投资领域地位发生变化的一个重要拐点。此后国有商业银行在投资领域发挥了重要作用，其贷款对国有经济的投资支持比重一直超过国家投资，从图1-9中可见，到2000年，国内贷款占国有经济投资的比重为20.3%，而财政投资仅占6.0%。
图1 国有经济投资来源变化（1953-2000） 单位：%
（五）对外贸体制改革的贡献
改革前我国实行高度集中和国家垄断的外贸体制。进出口贸易由国营外贸专业公司专营，国家对外贸企业实行计划管理，相应地只有中国银行一家开办外汇业务。改革以来，为适应从集中经营到分散经营和扩展外贸自主权的需要，1984年中国工商银行获准开展外汇业务，以后中国建设银行、中国农业银行陆续获准开展外汇业务，通过增加业务品种为外贸公司、三资企业和有进出口权限的国内企业提供国际结算和贸易融资等一系列服务，支持外贸公司转变思想观念，由单独追求出口创汇值转向以经济效益为主，提高出口品的附加值；采取多种办法和措施，支持外贸企业的改制与发展；对经营状况良好、管理水平较高、前景看好的外贸企业，加大资金投入全力支持其出口创汇；对有市场、有销路、效益好的产品采取封闭和打包贷款予以支持；开展出口退税账户质押融资业务，有效地增加企业的流动资金；通过执行结售汇制度不仅方便了企业的进出口业务，而且对于形成和稳定人民币汇率、促进对外贸易发挥了重要作用。
可见，国有商业银行对中国的渐进式改革的顺利进行提供了强有力的金融支持。但与此同时国有商业银行也为之付出了高昂的成本和效率损失的代价。
三、国有商业银行在经济改革中支付的成本
（一）我国制度变迁中成本分摊的特点
从世界各国的实践看，任何形式的制度变迁都要付出成本的，我国的经济改革也不会例外。但我国改革中的成本分摊却颇具特点。这与我国所选择的渐进式改革路径和自上而下的改革机制直接相关。要使我们选择的渐进式改革达到目标，需要满足一些基本要求与条件，其中以下三点极为重要：一是要在发展中推进改革，这需要保持一定的经济增长速度；二是要有一个稳定的社会环境，这需要保持一定的就业率和解决基本的社会保障问题；三是要有中坚力量的支撑，这就需要发展和维护国有经济部门。而要满足这些要求和条件，不仅需要支付巨额的成本，而且不可能依靠市场力量，只有通过政府行为才能实现。
中国的经济改革本来就是政府推动型的。在政府主导和推动的强制性制度变迁下，政府可凭借权力和所控制的资源优势强制推行一些外部规则，从而使这种变迁推进的速度较快，但它的有效性要受到其偏好和有限理性、支配和控制能力、社会利益冲突等多因素的制约。在一定约束条件下，这种强制性制度变迁的推行必然伴随着成本的再分摊、利益的再分配和风险的再配置。在既定的总量下，各部门的得失具有“零和游戏”的特点，私有经济部门和一些新兴的部门在没有或很少支付成本、承担风险的情况下，获得了巨大的利益；而国有经济部门特别是国有商业银行却为此付出了高昂的改革成本，损失了自身的利益，并积累了诸多风险。政府作为国有资本的所有者代表，固然希望国有银行自身的效益提高，但作为整个社会经济的管理者和改革的领导与推动者，则更重视国有商业银行的社会效益和能否协助政府解决一些全局性的问题。政府为了渐进地推动改革并同时实现经济社会发展与稳定的目标，在财政力量相对减弱的情况下，需要通过国有商业银行并以所有者的身份使其为经济发展和改革服务，从而使国有商业银行充当了“资金供应者”和“第二财政”的角色，为之付出了巨大的成本。
（二）国有商业银行充当“资金供应者”所承担的改革成本
改革以前，国有企业的资金供给主要渠道是财政拨款，1983年资金管理体制改革后，国有企业的流动资金由银行统一管理，由于国家财力困难，财政对国有企业的投入日益减少乃至停止，国有企业不仅失去了财政给予的固定资金追加投资，而且断绝了财政性的流动资金来源，加上长期以来国有企业的利润如数上缴，缺乏自有积累，由此形成了国有企业资金严重不足的局面。在财政性资金来源枯竭的情况下，国有企业的生存发展只能依靠承担了“统一管理流动资金”任务的国有银行，“统一管理”便逐步演变为“统一供应”，国有商业银行成为国有企业最可靠的资金供应者，许多国有企业的营运资金、资本金都是由国有商业银行发放贷款来解决的。由于长期依靠贷款，国有企业高负债经营的问题日益突出，80年代初国有企业负债率为25%左右，到90年代中后期国有工业企业的帐面资产负债率已上升到65%左右，如剔除帐面无效资产，实际负债率达80%左右！ 在负债主渠道是国有商业银行贷款的情况下，国有企业无力归还借款，也只能由国有商业银行来承担风险。加上在改革过程中，由于各种措施不完善、不到位，导致国有商业银行为资金供给制支付的成本加大。例如，由于国有企业的投资机制和风险约束机制不健全，在相当一段时间内“投资饥渴症”极为流行，借银行贷款搞固定资产投资，挪用流动资金进行投资司空见惯，许多投资根本无法收回，国有商业银行成了投资风险的最终承担人。
国有商业银行充当的“资金供应者”角色还为国有企业的改革支付了成本。在国有企业改革过程中，新旧两种体制的转换中出现了诸多的矛盾、摩擦与不协调等问题，特别是市场化条件下的现代企业治理结构和经营机制尚未完善，经营管理水平低、能力差，加上国有企业经营受多种因素的制约（如“企业办社会”、泛福利的包袱沉重等问题没有解决），经营效益不高，而税赋却比其他企业沉重，导致亏损严重。国有商业银行向亏损、半亏损的国有大中型企业发放的类似“安定团结贷款”，事实上等于为国有企业改革承担了部分成本。尤其突出的是国有企业改制、重组或破产过程中，当企业偿还不了国有商业银行的债务时，财政又没有能力为国有企业注资使其偿还债务，为了能够实现改制的目的，大量企业想方设法逃废银行债务，某些地方政府和上级主管部门也袒护甚至怂恿企业赖帐。据中国人民银行统计，截止2000年底，在四家国有商业银行开户的改制企业有62656户，贷款本息5792亿元，其中经金融债权管理机构认定有逃废债行为的改制企业有32140户，占51.2%，逃废银行贷款本息1851亿元，占贷款本息31.96% ，使国有商业银行在国有企业重组债权流失严重。据统计，仅1997—2000年，四家国有商业银行为支持国有企业改制重组、兼并破产，共核销呆坏账达1829亿元 。
另一往往被忽视的问题是，国有商业银行的“资金供应者”角色不仅仅是对国有企业的，在经济发展和改革过程中，但凡需要支持、鼓励、扶持和发展的部门、行业或项目，如“乡镇企业”、“三资企业”、“高新技术产业”等，从最初的投入到运作中的所需资金，国有商业银行在各级政府和有关领导部门的指示下，也始终如一地充当了“资金供应者”的角色，虽然国有商业银行因此而得到了媒体的报道或领导的赞誉等，但为之付出的成本却鲜为人关注。因为国有商业银行从它们的成功者中分享到的收益仅限于利息收入，而对于它们中的失败者国有商业银行却要为之承担本金和利息的双重损失。
（三）国有商业银行履行“第二财政”职能所承担的成本
我国财政体制改革中一个重要的问题是中央财政的收入相对下降，但财政支出的范围和力度却有增无减。为了保证渐进式改革的经济发展目标的同时实现，政府只能通过中央银行，以向国有商业银行规定贷款投向和“点贷”等方式向国有商业银行分配了许多政策性和公共性贷款的任务，这些贷款发挥的是财政资金的作用，使国有商业银行承担了“第二财政”的职能，以各种名目的贷款支付了本应由财政承担的支出，并为之付出了巨大的成本。例如为维护社会稳定发放的“清理三角债贷款”、“安定团结贷款”、“吃饺子贷款”等，本应是财政的职能，却一直由国有商业银行担负；财政补贴不了的亏损国有企业，就用“贷款挂帐，停付利息”的办法，由国有商业银行来背包袱。国有商业银行还承担其他的财政性职能，如1988年政府决定对三年以上的定期储蓄实行保值时，贷款利率并没有进行相应的调整，随着通货膨胀的升高而进行的保值贴补，使国有商业银行的存款利率与贷款利率形成了倒挂，倒挂形成的利息差额本应由财政拨款补给银行，但财政乏力，只好由国有商业银行来承担这高达数百亿元的保值贴补款。
1994年政策性银行成立后，只是在经济开发、农业发展和进出口方面减轻了国有商业银行的负担，其他方面的政策性和社会性业务仍然由国有商业银行承担，即使在上述这3个方面，国有商业银行也要承担各种资金配套等任务，因此并没有真正解决国有商业银行承担政策性和公共性业务的问题，国有商业银行的业务仍是政策性业务与商业性业务的混合，在经营职能之外还要加上公共职能。有研究表明，为了保证经济的顺利转型，在给予国有企业的大量补贴中，财政补贴的力度从1985年占GDP的7.5%下降到1994年的2.2%，而国有商业银行以低利率贷款、未归还本金和大量不良债权等形式给予国有企业的“金融补贴”逐渐上升，1993年曾高达18.81% ；在平衡地区经济差异方面，财政的作用从1980年的70%下降到1998年的25%，而国有商业银行贷款的作用1995年以后达到30%以上，已经超过了同期财政的作用 。
综上可见：
国有商业银行目前存在的巨额不良债权实际上是其对经济改革贡献的另一种体现。尽管造成巨额不良贷款的原因是多方面的，诸如国有商业银行的经营失误、市场的变化、信息不对称造成的逆向选择和道德风险等，但国有商业银行在改革中承担的多功能角色是极为重要和主要的原因。中国经济改革必然要付出成本和代价，总要有买单人。很难设想，没有国有商业银行在中国经济改革中的金融支持并承担改革成本，中国经济能够在改革中保持稳定并以年均9.4%的速度持续增长。所以，对国有商业银行的贡献和存在的问题需要进行历史的、辩证的分析与说明。国有商业银行在中国经济发展社会进步和经济改革的进程中，发挥了重要的作用。对国有商业银行存在问题的分析，并不意味着否定国有商业银行对中国经济改革、经济发展和社会进步的贡献和作用。国有商业银行对经济、社会和改革的促进作用是主要的。在发展中国家的经济起飞阶段和金融地位上升时期，金融的数量扩张快于金融效率的提高有其一定的必然性 。在中国的经济发展进程中，国有商业银行乃至中国金融的发展也不可能跳出这一发展规律。对国有商业银行在促进经济发展和社会进步的同时出现问题的分析也不能超越国有商业银行所处的特定时代和大背景，国有商业银行的运作和作用的发挥离不开其所处的时空环境。国有商业银行的改革既不能滞后，也不能超前。离开国有商业银行所处的时空环境、在经济和改革中的特殊作用和地位，孤立地谈国有商业银行存在的问题和改革既是不客观的，也对国有商业银行的改革和整个经济和改革带来灾难性的后果。
通过分析可看出，在中国的渐进式改革进程中，国有商业银行有力地支持了中国渐进式改革的顺利进行、经济的发展和社会的进步。国有商业银行也为此付出了高昂的效率损失代价。在改革进程中国有商业银行行为中的市场化（商业性职能）和政府控制和干预（社会性职能）并存，这本身就体现了中国渐进式改革的特征。为确保渐进式改革战略下改革、发展、稳定的兼顾，国有商业银行的收益外部化，成本内部化，这是其为改革付出的合理的效率损失。在国有商业银行在付出不良债权上升的代价的同时，渐进式改革赢得了金融支持。这实际上是以国有商业银行资金损失的形式提供给渐进式改革进程中重点产业部门和企业的资金补贴和稳定成本。
但也要看到，改革进程中国有商业银行作为独特的利益主体的地位日益明显后，国有商业银行的现状，无论是从外部环境来看，还是从国有商业银行的体制和机制来看，还存在不少问题。这些问题有些是计划经济的遗风，有些则是体制转轨过程中出现的。国有商业银行离真正意义上的商业银行还有很长的距离。国有商业银行利用其信息优势使经营性不良债权上升 ，又与其为改革付出的政策性或称理论性不良债权混合。这样，在中国，国有商业银行兼有两类不良债权，并且很难分辨其界限。由于国有商业银行具有信息优势，完全可以将大量经营风险通过承担的政策性和社会性业务外部化，即利用其在渐进式改革中的特殊地位和身份，追逐自身利益，形成收益内部化，成本外部化的局面。从商业银行自身的体制和机制来看，组织体系和产权关系的弊端最明显。从组织体系来看，国有商业银行的组织体系是层级结构，管理机构过多，造成信息不灵，效率低下。机构设置按行政区划设置。庞大的分支机构网络使得总行对于遍布各地的分支机构实际上处于失控的状况。这些都是计划经济下的产物，只能与计划经济体制相适应，而与市场经济体制和取向相悖。因为计划经济体制下，银行并不是经营资金，而是根据国家计划组织和分配资金，从而造成层级机构设置；计划经济下，要依靠各级政府运用行政力量来实施国民经济计划，需要并形成按行政区划设置。虽然国有商业银行的运行是总行垂直领导和统一控制，但其分支机构按行政区划设置这一特色，势必导致国有商业银行与地方政府关系密切。银行与地方政府的关系长期难于处理，政府干预国有商业银行的现象时有发生；国有商业银行是国有独资银行，与所有国有企业一样，存在着产权关系模糊的问题。从外部环境来看，如何正确处理政府与国有商业银行、财政与银行、中央银行与国有商业银行的关系问题，如何规范和强化国有商业银行的法律环境，以及加快国有企业改革的问题，是影响国有商业银行商业化运作外部环境的主要问题。所有这些问题都影响了国有商业银行对社会经济的促进作用的效率。
在相当长的时期内，国有商业银行的运行和改革目标应是追求宏观效率下的微观效率。在坚持社会主义政治和经济制度的前提下和当前的时空环境下，要更好地发挥国有商业银行的宏观作用，提高其微观效率，一是应加快政府职能、社会法律和信用体系的建设、国有企业的改革，为国有商业银行的运营和改革创造必备的环境和条件。二是国有商业银行应加快内部经营体制的改革和保证国家的绝对控股下的股份制改革。
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