浅论我国城市小额信贷的运作与管理

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　郧会梅

　　小额信贷是专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。这一概念是随着亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家以贫困群体和低收入阶层为服务对象的几种微型金融方法逐步取得成效并不断扩展而提出的。小额信贷的产生和发展，有其深厚的经济基础和重要的社会意义。低收入阶层是社会经济发展中的客观存在。这类群体维持生存、发展生产需要最基本的资金支持，但又没有获得商业贷款的抵押担保条件和能力。同时，又不可能完全依靠政府和社会的无偿救助满足。最初，小额信贷是专为解决乡村贫困问题开发的一种金融产品。随着乡村小额信贷的不断发展和完善以及城市贫困问题的不断恶化，已尝试把成功的乡村小额信贷经验用来解决城市贫困问题。目前，这一业务在国际和国内都刚起步。

一、中国开展城市小额信贷的背景
　　在中国，在全面建设小康社会的进程中，城市贫困问题应引起关注。90年代以前，中国的贫困现象主要发生在农村地区。但随着改革的深入和经济结构调整步伐的加快，中国的城市贫困问题日益突出，已成为影响社会稳定和社会经济发展的重要因素和严重问题。而且需要引起关注的是，中国城镇贫困人口的增长幅度是比较大的。对于城镇居民中的贫困人口数量的估计，基本上可以通过城镇居民最低生活保障制度所覆盖的人数统计出来。城镇居民最低生活保障制度是从1997年开始建立的，当时进入此范围的人数不超过200万人；到1999年底增至281万人；2000年底增至402万人；2001年底增至1170万人。2002年，由于政府采取了力度较大的“应保尽保”政策，使得低保人数迅速增加。根据民政部的统计，截至2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为2140.3万人。在考虑中国城镇低保人数时需要注意的是，目前对低保人数的统计渠道和统计体制存在着不少漏洞和死角，而且地方政府自身财力有限，这样中国城镇居民中的贫困人口难以全部进入低保的范围。颇为严峻的城市贫困问题不仅有辱社会公平，也危及经济发展的效率和可持续性。城镇贫困人口的脱贫是实现全面建设小康社会这一目标的重要部分，如不充分认识解决中国城市贫困问题的重要性和紧迫性，并且在制度和政策安排的顺序上把扶贫解困的问题放在优先的位置，“惠及十几亿人口”的小康社会的基本目标将成为一句空话。
　　“两个确保”政策和城市居民最低生活保障制度在缓解城市贫困问题上效果显著。但目前仍存在大量的问题需要研究和解决。首先，建立系统的并具有普惠性的社会保障体系，在于整个国力的进一步增强，这需要一个历史过程。就目前而言，限于财力的实际状况，国家尚不可能从根本上彻底解决这一问题。而且，城市贫困可能是一项长期的社会问题。城市贫困的最大来源是下岗和失业。贫困人口的就业困难可能会持续一段时间。城镇劳动力供给持续大于需求的状况在短期内仍将难以改变。劳动部门对上海等20个城市劳动力市场的调查表明劳动力市场的基本状况是劳动力供给远远大于需求。农村劳动力大量涌入城市就业也增加了城市就业的压力。因此为了解决城市贫困问题，除了政府和社会的无偿资助外，最根本的应该是运用市场机制让贫困人口自强、自立，重新融入社会经济生活。这对他们的自尊、自信的重新树立与社会的良性发展都是至关重要的。这就要寻求金融制度的创新。接受金融服务也是人类社会所有阶层都应有的基本经济权利。向低收入人口提供必需的信贷资金是现代社会和成熟、公正的金融制度需解决的一个重大问题，它对人类社会的协调长远发展是至关重要的。因为社会大量贫困人口的存在成为社会经济发展的最大瓶颈，同时也对社会的安全运行形成了巨大的威胁。而城市小额信贷，针对中国日益突出的城市贫困问题，为解决这个问题提供了一个切实可行的途径和方案。可充分发挥城市发达的金融机构和系统的作用，把市场机制引入到城市扶贫解困工作中，克服救济式扶贫所带来的负面作用并可减轻政府的压力，改变贫困居民中存在的等、靠、要消极思想，使贫困群众开始把国家的支持与自己的努力相结合，主动谋求发展以摆脱贫困，改善其基本生产和生活条件。所以，城市小额信贷是与我国经济和社会发展阶段、发展目标、城市贫困人口现状和需求相适应的金融创新。我国开展城市小额信贷业务有重要的战略意义和现实意义。
　　城市贫困人口素质和城市金融环境较乡村来说都有很大的优势，运用市场机制实施小额信贷有更多的有利条件和更少的障碍。城市贫困人口有其自身的优点，一是受教育程度相对较高。城市贫困人口一般上完了初、高中，具备一定的现代科学文化知识。这一点在知识经济社会中是很重要的，它是一种参与现代经济生活的必备素质。二是市场意识较强。由于城市的商品化和市场化程度远高于乡村，置身于其中的低收入者对市场经济有着更深的体会和认识，也具有较强的商品和市场意识。三是有更多的进行商品服务和创业的机会以及强烈的信贷资金需求。城市人口集中，社会分工比较细，有许多适合低收入者从事的行业，特别是潜力巨大的服务业。而低收入者启动资金的缺少却使其无法自主创业，小额信贷的出现将有效地解决这一问题。而且，城市金融系统比较发达、成熟和完善，营业网点多，信贷运作规范化、制度化，拥有一大批专业人才，资金相对充足。只要小额信贷业务按市场机制运作，使开展这一业务的金融机构有利可图，那么一直困扰乡村小额信贷的资金短缺问题就会迎刃而解。而这些正是小额信贷的持续发展所必需的条件。

二、 金融机构与城市小额信贷的运作、管理

　　城市小额信贷与现有的乡村小额信贷和城市消费小额信贷的性质及其运作都有区别。现有的乡村小额信贷具有很强的政治色彩，以政府机构为核心，目标是帮助乡村贫困人口脱贫致富。而城市消费小额信贷是各商业银行开展已久的一种金融业务，是为有一定经济基础的城市人群提供的购买耐用消费品的信贷服务，其运作是一种彻底的市场化模式。城市小额信贷则是以金融机构为核心，以城市贫困人口为目标客户，运用市场机制，为有劳动意愿与劳动能力的低收入者提供初始资金与相关帮助以摆脱贫困的信用贷款。应坚持自愿、公平和可持续发展原则。其运作模式应在坚持以上三个基本原则的前提下借鉴乡村小额信贷的成功经验并结合自身的特点来确定。城市小额信贷是由政府专门机构、金融机构以及目标客户组成的运作系统。金融机构是城市小额信贷运作的核心，而金融机构对城市小额信贷的贷款管理是城市小额信贷的核心环节，直接影响到整个业务的成败。城市小额信贷的贷款管理是由几个相互联系的环节组成的，包括资金的来源，目标客户的确定，贷款的发放与回收，贷款的利率确定，贷款的风险控制等。
　　（一）资金的来源
　　业务所需资金的获得是城市小额信贷开展的首要和前提条件。从乡村小额信贷实践看，资金主要来源于国际国内机构和组织的捐款以及政府的专项扶贫基金，几乎没有商业性资金的介入。就城市小额信贷而言，获得国际国内捐款的可能性是比较小的，而且政府的专项扶贫资金也不会太多。因此，城市小额信贷的资金主要是通过金融机构的积极参与，运用市场的力量来获得，从而使得业务的市场化、规范化和持续化发展成为可能。
　　政府专项资金的投入。在初始阶段，由政府向金融机构划拨一笔城市扶贫专项资金是必不可少的，一方面可以让贫困人口得到一定的实惠，另一方面可降低金融机构的风险，提高其参与的积极性，这对整个业务的顺利起步是很重要的。政府的专项资金主要有两种：一种是财政预算拨款，政府在每年的财政预算中拿出一定的资金用于城市小额信贷，以贴息的形式划拨给金融机构管理，再由金融机构转贷给既定的目标客户。这是一种专项资金，金融机构必须确保专款专用。另外可发行城市小额信贷专项政府债券。政府以债券成本价格把资金给金融机构作为小额信贷的资金。这种资金来源只是项目初始阶段的一种临时性形式，应随着业务的市场化而逐步消失。并且政府小额信贷机构必须加强对金融机构资金运用的监督，以免挪做它用。
　　金融机构自身的信贷资金。城市小额信贷是一种以市场机制为主，政府宏观调控为辅的金融服务，与此相应地，其信贷资金也应主要依靠金融机构筹集和安排。金融机构在制订年度信贷计划时，把城市小额信贷纳入整体规划。还可以考虑发行专项金融债券，面向市场公开筹集小额信贷所需资金。
　　（二）目标客户的识别和确定
　　目标客户的识别是城市小额信贷管理工作的重要环节。这一阶段的工作就是明确接受城市小额信贷服务的客户的基本条件、选择的程序等。城市小额信贷的目标是让城市中有劳动意愿和有劳动能力的贫困人群获得重新参与经济生活所需的必要初始资金，以此摆脱贫困。因此该业务的目标客户应是城市中符合一定条件的低收入者，主要由下岗人员与城镇原有的待业人员组成。结合乡村小额信贷的经验以及城市的实际情况，接受城市小额信贷服务的对象应具备以下条件：一是按国家有关规定属于城市低收入人口，而且在社会保障部进行了登记。这个条件有着自动识别功能，能大大减少信贷部门的调查、鉴别工作。二是受贷者自身有参与社会经济生活的意愿与相应的劳动能力与技能。城市小额信贷是一种主要按市场机制运作的金融服务产品，受贷者不仅享有权利还要承担相应的义务。这就要求目标客户敢于承担市场风险与责任，并且具有参与市场经济活动的基本素质，这一点对该业务的实施来说是非常重要的。三是受贷者应选择一个切实可行的项目。在此基础上向金融机构提交一份贷款申请，信贷部门在规定的时间内进行评估与审核。
　　（三）贷款的发放与回收
　　确定了目标客户后,信贷管理就进入了实质性环节——贷款的发放与回收。城市小额信贷作为一种创新的金融工具,它与传统的信贷业务有很大不同,在贷款的发放与回收方面表现尤为突出就贷款的发放来说，首先，城市小额信贷是一种信用贷款。这是由目标客户的低收入、贫困状况以及业务目的所决定的。其次，城市小额信贷的资金构成比较特殊，它由一部分国家的优惠贴息资金与大部分商业信贷资金组成，是一种混合贷款。最后，城市小额信贷的数量有硬性规定，不得超过一定的限额，一般来说初次借款者每人所得资金不应超过50000元，具体数额由信贷部门视情况而定。贷款的发放方式主要有对个人的直接贷款和对联保小组的贷款两种。对个人的贷款主要适用于那些进行小型社区服务的个体户，作为他们的经营启动资金。而联保小组贷款则适用于那些所需资金较大、人员较多且组成了联系紧密的团体的集合性服务业与加工业。贷款的发放次数有一次性发放与分阶段发放两种，由信贷机构决定。
　　贷款的回收是城市小额信贷管理中最困难的一步。为保证业务的可持续发展，就应保证贷款的高还贷率。而要达到这一目的，必须做好以下工作：一是信贷部门要开展充分的宣传活动，让接受城市小额信贷资金的客户明白这是一种商业行为，而不是政府的无偿资助，首先使他们树立一种有借有还的意识，消除在乡村小额信贷中一直存在的错误认识。二是信贷部门应与客户签订权责明确的借款合同，以此约束双方的行动。如贷款期限的确定，应根据各方面的情况灵活掌握，一般不宜超过2年，但在前期贷款已归还且仍符合小额信贷有关要求的，可再次贷款；在还贷的方式上，为了最大限度地规避风险，应执行分期还贷制，首先规定一个适当的宽限期，以便借款人顺利实施其项目，宽限期后便要按月或按旬还款，前10个月应归还资金总数的30%，利息与余下的本金应在剩下的期限内分期还清。三是贷款的监督与催收工作。信贷部门应定期访问客户，了解项目的进展、资金运用情况等客户的情况，行使信贷监督权。在客户逾期不还的情况下，信贷部门应积极履行催收职责，确保贷款的及时收回。
    （四）贷款利率的确定
    就金融机构来说，城市小额信贷与其他许多金融产品一样，都是按市场原则向社会提供的金融服务。要保证金融机构和金融市场的资金流向城市小额信贷业务，要保证城市小额信贷的可持续发展，有一个基本的前提，即金融机构经营城市小额信贷业务的收入能够覆盖成本，并有合理的利润空间，这就涉及到城市小额信贷利率的确定。而由于城市小额信贷单笔数额小，导致其成本远高于传统的信贷业务。并且目前利率还未完全市场化，金融机构不能按照市场需求和项目风险来调整利率，这大大制约了城市小额信贷业务的发展。所以，应逐步实现城市小额信贷利率的市场化，使金融机构所获得的利息收入在扣除成本后还能有合理的利润空间。这样，当金融机构能通过参与该业务获得利润时，就可让他们自愿积极地开拓该业务，也能保证信贷资金的稳定来源。而且由于城市贫困人群一直被排斥于正规的金融服务之外以及他们对资金有着巨大的需求，导致了非法高利贷的滋生，对社会经济秩序造成了恶劣影响。如果正规金融机构介入这一原本就存在的金融活动，通过规范的竞争形成合理的市场利率，不仅会彻底打击非法高利贷活动，而且也会拓宽金融机构的服务范围并减少贫困人口参与社会经济活动的成本与风险。
　　从另一方面即城市小额信贷的目标客户来说，利率的确定应该在他们的承受能力之内。目标客户主要从事以人工为其大部分成本的小型服务业与加工业，一般来说有较高的资金利润率，相对那些利润较低的行业可以负担较高利率。但信贷部门应考虑到这一群体的特征，即他们是低收入者，在确定利率时要让他们有再发展的能力。
    在城市小额信贷业务开展的初期，借款人获得的资金里面有一部分政府贴息贷款，金融机构应严格执行有关规定，按照两种利率分别计息，以保证借款人能享受到政府的优惠政策，政府小额信贷机构应对金融机构进行监督。当然，这只是一种过渡时期特有的双轨制，随着该业务的完善和成熟，应只存在一个市场利率。
   （五）贷款的风险控制
　　风险的存在是任何社会经济活动都不能回避的问题。由于城市小额信贷的特殊性，加之刚起步，规模小，而且成本较高，所以相对来说有着较大的风险。应采取措施减少、规避风险：
　　我国的城市小额信贷应从试点开始，在试点的基础上推开。虽然从长远看，应该赋予所有符合条件并愿意参与的金融机构开展该业务的权利，以竞争来促发展。但就目前来看，应首先挑选一两家商业银行来进行试点。以正规的金融机构为主体，主要运用市场机制是城市小额信贷与乡村小额信贷的最主要区别。正规金融机构有着庞大的营业网点，完善的规章制度，高素质的工作人员，充足、灵活的融资渠道，能为城市低收入人员提供更好的金融服务。
　　坚持金融机构的独立性和业务的可持续性原则。在乡村小额信贷中，由于过份强调政府的政治目标和政府的主导性，它的可持续性问题一直没有得到解决。而可持续性不仅对金融机构而且对目标客户都是一个极为重要的问题。如果不解决这一问题，城市小额信贷必定只是昙花一现。因此在开展城市小额信贷业务时，必须摒弃乡村小额信贷以政府为主导的政治活动的模式，应坚决引入市场机制，充分考虑成本、收益和风险问题，以金融机构为核心，辅之于政府宏观政策引导。提供城市小额信贷服务的金融机构应有充分的自主决策权，在开展历来政治色彩很浓的小额信贷业务时应保持自身业务的独立，只接受政府的宏观政策指导，不能依政府的意志来进行具体的信贷操作。而政府也应遵守这一原则，给予开展这一业务的金融机构最大的自主权。这样才可以保证城市小额信贷的持续、滚动发展。
　　金融机构应成立小额信贷部专门负责该业务的开拓与运作，并针对城市小额信贷的特殊性制定具可操作性的细则。贷款的发放要经过严格审查与批准，履行规定的程序。贷款的回收要严格按分期还贷计划执行，力保每期应收本息的顺利回收。在恶意不归还到期贷款时，应采取果断措施，直至通过司法手段解决。信贷部门要严格按照规定的条件识别和确定目标客户。接受小额信贷服务的目标客户必须是自己真正有自强自立，有主动参与社会经济活动的意愿，而不是任何组织的安排。要避免信贷资金落入那些虽然贫困但无参与经济活动意识的人手中，防止他们把生产资金用于生活支出。在开展业务时，要进行深入、细致的宣传工作，让借款人明白小额信贷是一种有偿的金融服务产品，而不是政府提供的无偿救济资金。有偿服务形象的树立对于风险的防范是首要的、关键的一环。
　　金融监管部门应加强对金融机构城市小额信贷业务的监管，制订相应的制度以规范城市小额信贷业务的操作。

三、政府在城市小额信贷运作和管理中的定位
　　城市小额信贷的运作成功和可持续发展不仅有赖于金融机构的努力，明确城市小额信贷中政府的定位并正确处理政府与市场、政府与金融机构的关系也至关重要。如上所述，在乡村小额信贷中，由于过份强调政府的政治目标和政府的主导性，它的可持续性问题一直没有解决。城市小额信贷应以金融机构为核心，运用市场机制。所以政府在城市小额信贷的定位应处于外围。
　　政府在城市小额信贷中发挥作用的领域首先在于制度的供给和城市小额信贷基础环境和设施的供给。城市小额信贷与其它信贷业务一样，风险的控制和运作成功与否与外围环境和条件有很大的关系，如法律法规制度的完善程度、社会信用制度和信用文化环境、信息系统的完备程度等，而这正是政府发挥作用的领域。在制度供给方面，建立完善的法律法规体系和社会信用制度，完善社会信用管理体系，是政府责无旁贷的任务。社会信用构建的根本途径是增加不守信的惩罚成本，加大对不守信行为的威慑力。在城市小额信贷基础设施方面，应加强社会信息系统的建设，尤其应加快建设个人信用征信系统。目前我国的个人信用征信刚刚起步，还存在一些问题：一是资料收集尚不全面，从而影响评估结果的准确性。二是还没有建立起个人信用评估体系。收集资料只是资信评估的第一步，完善的个人信用评估体系还包括科学的评估指标体系和评价方法。要像企业评级一样，设置一套能反映个人借款者特征的指标体系，然后通过信用评分模型给借款申请人打分评级，并以此作为银行发放贷款的依据。政府还应加强城市贫困人口的信息统计及其分析、贫困原因与反贫困政策分析等。
　　另外，政府在城市小额信贷起步阶段的支持、引导和协调是必要的。城市小额信贷虽然应该是一种以市场机制为主的金融服务，但项目的初始阶段，由政府相关部门成立专门机构，来承担那些金融机构在当前不愿或不能做的事情对业务的起步和发展是必不可少的。具体的组织机构应该是利用现有的社会劳动和保障部的人员及其组织架构，在中央、省、市、镇以及社区设立城市小额信贷的专职办事机构，在中央有关机构的引导下统一领导，集中管理。主要职能是向参与小额信贷的各金融机构分配政府的专项贴息扶贫基金，并监督该资金的运用；协助金融机构向目标客户进行业务宣传、咨询工作；帮助、指导贫困人口进行项目的选择、评估和实施；帮助贫困人口向金融机构进行小额贷款的申请；专业工作人员的培训等。在初始阶段，政府的优惠政策如向金融机构划拨一笔城市扶贫专项资金对整个业务的顺利起步是很重要的。但只有资金的分配权而无资金的具体运用权。通过以上方法可以提高金融机构参与的积极性，也可以大大减少金融机构的风险。但政府对城市小额信贷的参与只是在特定的现实环境下所采取的一种过渡手段，一旦时机成熟，政府便要退出所进行的具体性工作，实现城市小额信贷的全面市场化运作。

　　城市小额信贷作为一种全新的金融产品，虽然运作才起步，但随着全面建设小康社会的进程以及对该业务的巨大的社会需求的存在，一定会有着广阔的发展空间并蓬勃发展起来，成为一种真正为城市贫困人口服务的金融业务。